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COP 17 | 青年環保大使.前進南非 TAISE YOUTH
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公平與效率? 氣候調適資金與全球氣候談判的挑戰

       即使目前全球平均氣溫才上升0.7度,全球暖化已在低度開發國家與小島國家留下印記。面對水、糧食、海平面上升、疾病擴散等問題,聯合國發展總署估計2015開始每年需要860億美金才足以應付(*2),與目前靠著京都體系碳交易抽成為主要資金來源的”調適基金(Adaptation Fund)”所儲備的三千四百萬美金(*3)有極大的差距。而排放最少但受創最深的低度開發國家與小島國在近期的幾次談判中也以集體退出協商來對富國進行施壓,希望富國能承擔起巨額的調適資金。但世界銀行代表Warren Evans在一場氣候與發展會議上坦承,即使未來幾天各國真的把調適所需的千億美金攤在桌上,那所有人還真不知道該怎麼將這筆錢進行公平有效的分配以照顧在氣候前線掙扎的千萬生靈。與其觀察各國執政者依照政治意願所喊出的價碼,我認為回頭觀察現有的資金治理架構才有辦法了解實際操作所遭遇的困難。畢竟隨著哥本哈根協議中已開發國家所做的承諾:在2010-2012三年內湊足300億美元的緊急援助資金,並在2020年時每年達到1000億美元的情況下,要如何公平有效的進行資源的分配將是接下來全球所面臨的巨大挑戰。

<調適基金:機制具創新概念,執行成效仍待考驗>

    目前最具代表性的調適基金在京都架構下歷經數年的討論,於2007年的峇里島會議(COP13/CMP3)後成立,以提取2%CDM碳交易額度為主要資金來源,並於今年五月賣出首批碳權(CERs)(*3),預計於明年三月開始接受各國提案。
 
調適基金被認為是目前具創新概念的國際金援機制之一,理由如下:
 1.調適基金的資金來源以提取2%CDM碳交易額度為主,具有不受各國政治意志干擾的特性且可避開與傳統
    海外發展援助(Overseas Development Assistance, ODA)資金重疊的可能,屬於"額外"的資金來源。
 2.在管理機制上,「調適基金」史無前例的以開發中國家代表佔多數的調適基金董事會(AFB)負責運作,
    並強調流程的透明度。
 3.在申請流程上,除了可透過既有的多邊機構(例如世界銀行)進行申請外,亦可由國家認可的履行實體        
    (National Implementing Entity, NIE)來申請以加速整體流程,提供開發中國家直接申請的管道。
 
     雖然以上各點似乎相當直觀,但這些恰好是聯合國底下另一氣候援助基金:低度發展國家氣候變遷基金(The Least Developed Countries Fund for Climate Change, LDCF)目前所面臨的困境。LDCF自2002年創立以來,至今年五月為止已協助41個低度開發國家完成國家調適行動計畫(Nation Adaptation Programmes of Action, NAPAs)的撰寫並提供部分執行的經費(*4),但參與LDCF甚深的國際環境與發展機構(IIED)的Simon Anderson表示,目前仰賴已開發國家自願捐助的LDCF正面臨資金供給不穩的情形,而LDCF的管理委員會(LDCF Council)也因為開發中國家代表席次不足間接導致LDCF運作不受開發中國家信賴,使得與某些開發中國家之間關係緊繃。而透過全球環境機構(Global Environment Facility, GEF)作為資金中介機構的方式也使得LDCF的行政效率不彰,經費在核定後往往需要很長的時間才有辦法撥出。
 
     以往大部分的海外發展援助(Overseas Development Aid, ODA)都得透過多邊機構(Multilateral Implementing Entity, MIE)來進行申請,例如以世界銀行為主的多邊發展銀行(Multilateral Development Bank, MDB)或聯合國發展總署、國際農糧總署等國際機構。但除了行政效率不彰外,發展銀行的立場偏向保護資金捐贈者(通常為已開發國家)的利益而非資金接受國,而其也常附加各種取得資金的經濟限制條款並以借貸而非授與的方式來進行。以上原因讓開發中國家對於以世界銀行為首的多邊機構產生高度不信任感,為了改善以上問題,在調適基金的架構中,除了可透過既有的第三方機構進行申請外,亦可由國家認可的履行實體(National Implementing Entity, NIE)來申請以加速整體流程並提昇申請國所能扮演的角色與地位,如圖1.1所示。

圖1.1:調適基金底下雙軌申請示意圖
 
    除了以上原則,調適基金董事會(Adaptation Fund Board, AFB)於近期宣布各國在遞送申請書時須特別聚焦在最脆弱的族群,雖然九月份由董事會所公布的調適基金準則(guideline)中並無指出要如何聚焦,但至少已提供明年在計畫審核上的一個大方針。另外AFB最近亦透過網路直播的方式公開所有開會過程以加強決策的透明度,並於未來開啟讓大眾直接評論各國申請書的可能。
 
    以我的觀察,調適基金底下這些透明、對等機制的建立,其背後隱含著各國談判籌碼的微妙改變。目前的氣候援助與以往由已開發國家自願掏錢,具有慈善性質的海外發展援助(Overseas Development Assistance, ODA)在邏輯上有著本質上的不同。發展最遲、排放最少的低度開發國家(49國)與小島國家(42國)如今正承受北方富有國家的發展苦果,蒙受巨大損失,而氣候金援乃是立基在污染者付費等環境正義原則上,由歷史排放量佔多數的已開發國家進行汙染補償。而目前排放量上升最速的開發中國家集團(G77+1)也以背葛談判與拒絕訂出溫室氣體減量目標的方式來對已開發國家施壓,希望他們承擔起足夠的歷史排放責任。而先進國家在IPCC與Stern Review等重要報告出爐後,也深知在全球氣候協商中若如無法把排放量快速增加的開發中國家拉進來來一起減排的話,不久的將來其自身也將為此付出高額的減量與調適代價。在這樣的狀況下,過往捐助國就是老大的情形已不復見。要如何設立一個公平有效率的資金治理架構,讓受害的開發中國家買單,願意進行下一階段的談判與減排,已成為目前全球氣候談判中的極大挑戰。而此一架構亦須確保資金的流向與成效具有一套透明可供驗證的機制,否則已開發國家亦不可能冒著資金被濫用的風險貿然將數百億美金投入。

<世界銀行PPCR: 將氣候風險納入政策制定流程中>
 
    另外,除了上述提及的調適基金與LDCF以外,目前由世界銀行推動的抵禦氣候變遷先鋒計畫(Pilot Program for Climate Resilience, PPCR)(*5)亦在COP15中引發不少的討論。PPCR為世界銀行氣候投資基金(Climate Investment Fund)底下三個子計畫之一,與氣候調適有直接關連。其主要目標有以下四點:

1.進行先行的示範計畫將氣候風險納入政策規劃流程中 
2.將氣候調適納入國家發展目標中,以取得政策的綜效與一致性
3.擴大投資具有提昇氣候變遷容忍度的計畫
4.在國家與國際層級上進行資訊與經驗的交流。
 
       其引發注意的主因在於目前大部分的開發中國家都有既有的國家發展計畫與目標,在可預見的將來,國內外的氣候調適資源將大幅增加,而與水資源、糧食、健康等既有國家發展重點息息相關的氣候調適計畫該如何有系統的與發展計畫進行整合以獲得長期的政策綜效將越來越重要。以印尼的國家調適行動計畫(NAPAs)為例,在各部會分別研擬出各自的調適計畫後,便會統一彙整至國家發展規劃署(National Development Planning Agency),以檢驗調適計畫是否符合發展目標,並進行政策的整合。但國際調適組織ActionAid指出,PPCR目前約六億美金的資金中,有超過一半是借貸而非授與,在窮國對世界銀行薄弱的信用基礎下,在未來的執行上可能會遇到問題。
 
       最後回到在制度設計上較有效率與透明的調適基金,雖然其自明年三月起便開始接受各國的調適計畫申請,但調適基金主席Jan Cedergren於COP15所舉辦的周邊會議中,面對各界對於分配公平性、社區參與與如何確保最脆弱受體獲得資源等問題,皆以:這些是很好的問題,我們會盡量確保其公平性與促進社區參與等方式來回答,顯見調適基金目前在調適計畫優先順序的審核上尚未建立一套客觀的機制以供遵循與檢驗,在明年三月各國調適計劃大量湧入後將可預見一個充滿質疑與艱辛的學習歷程。而用以管理哥本哈根協議中三年300億美元的哥本哈根綠色氣候基金(Copenhagen Green Climate Fund)是否參考調適基金中對等、透明、快速的架構,將值得我們繼續觀察。
 
<參考資料>
1. Guardian 21-April-09 Climate change will overload humanitarian system, warns Oxfam by John Vidal
2. Sourcewatch: Adaptation Fund
3. COP15: Adaptation Fund SideEvent
4. COP15:Climate and Development SideEvent, IIED
5. Pilot Program for Climate Resilience, PPCR
 

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